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湖南積極推廣PPP模式 已發布199個省級PPP示范項目
2013年10月開工的湘潭經開區污水處理一期工程PPP項目已在2014年底完工投入運行。2016年5月6日，湖南ppp示范重點項目長沙磁浮快線載客試運營，實現了高鐵與航空的無縫對接……
作為財政部確定的6個PPP試點省份之一，2014年以來，湖南省把推進PPP模式作為深化財稅體制改革、推動穩增長惠民生的重要舉措來抓，先后發布了3批省級PPP示范項目共199個，總投資額3109億元，涵蓋市政基礎設施、能源、交通、農業水利、環境保護、醫療、衛生、教育、文化旅游等多個領域。截至今年7月，前兩批82個省級示范項目簽約率達76.8%，落地率接近50%，均處全國領先地位12。湘潭經開區污水處理一期工程PPP項目就是其中之一。
在2015年財政部召開的PPP會議中，湖南作為典型作了經驗介紹。
PPP：化解政府債務
“在當前創新投融資機制、著力化解地方融資平臺債務風險、積極推進企業‘走出去’的背景下，推廣PPP模式，不僅是一次微觀層面的操作方式升級，更是一次宏觀層面的體制機制變革。”國家財政部部長樓繼偉曾如此表述PPP模式對中國經濟的意義。
湖南省財政廳廳長鄭建新分析認為，一方面，政府債務規模高企，債務風險亟待化解。“雖然總體可控，但部分地區已經潛在一定風險，用PPP模式化解政府債務是一條有效途徑。”另一方面，湖南正加快推進新型城鎮化，加大基礎設施建設的力度，固定資產投資規模肯定越來越大。據初步統計，到2020年，湖南僅公路、鐵路等交通基礎設施建設的資金需求就超過5000億元，僅僅靠目前的預算投資，包括融資平臺，是遠遠不夠，必須引入社會資本。
PPP：伙伴關系 利益共享 風險共擔
鄭建新介紹，PPP模式是一種融資模式，更是一種運營管理模式，具有伙伴關系、利益共享、風險共擔3大特點。
“伙伴關系是指政府與社會資本方是基于合約的平等合作關系。”鄭建新認為，伙伴關系是PPP模式的首要特點，所有成功實施的PPP項目，都建立在伙伴關系之上。以湘潭經開區污水處理一期工程PPP項目為例，該項目結構充分體現政府和社會資本合作。項目在湘潭成立了SPV，即湘潭國中污水處理有限公司。其中，國中水務有限公司占股75.8%；代表開發區政府出資的湘潭九華經濟建設投資有限公司占股18.2%；代表市政府出資的湘潭市污水處理有限公司占股6%。項目在股東職權設定中明確規定，對于企業正常經營事項，各個股東按照投資比例行使權利。但對于涉及公眾安全等重大事項，政府股東擁有一票否決權。
PPP模式中，政府并不以分享利潤為唯一目的，并且對企業可能的高額利潤進行控制。共享利益除了指共享PPP項目的社會成果之外，也包括使作為參與者的企業取得相對平和、穩定的投資回報。例如備受關注的長沙磁浮工程PPP項目，就建立了科學的調價機制、動態補貼機制和超額收益分配機制，通過三者的組合確保項目公司獲得合理回報，提高項目的可融資性。
此外，政府與合作伙伴雙方通過實現對風險的最優應對、最佳分擔，將整體風險最小化，政府與社會資本按各自的優勢來承擔不同類別的風險，且風險的承擔與各方的利益掛鉤。鄭建新介紹，通過PPP模式，社會資本通常只承擔部分商業風險，而公共部門則承擔政策變動、利率變動和通貨膨脹等系統性風險，還有一些風險則通過投保的方式規避。“這種風險分擔模式使相關各方承擔的風險與各自的能力相匹配，從而大大增強了PPP項目的抗風險能力，有利于項目的成功。”
PPP：分離“運動員”和“裁判員”
鄭建新認為，要運作好PPP項目，最關鍵的有以下3點。
平等合作，合理回報。在PPP模式中，社會資本和政府部門兩個合作主體的平等非常重要。推廣PPP模式，必須依靠法律，遵守契約，只有在法治化框架內，政府與社會資本的平等合作才能得到保證。同時，成功的合作還應該做到在保證社會資本獲得必要的利潤回報的前提下，公共服務得到有效的提供。
公開透明，風險共擔。公開透明，可以讓更多更充分的社會資本參與PPP項目的運作，讓社會資本的回報率更接近市場回報率，讓社會各方面對PPP項目的運作進行有效的監督。“有市場，就有風險，風險分配與收益應該對稱。”鄭建新認為，政府與社會資本任何一方都不應該單方面承擔所有風險，合理的風險分配機制有利于在相關各方之間形成激勵約束機制，這是PPP項目在決策時就應該予以高度關注的問題。
市場運作，重視承諾。鄭建新分析，PPP是個市場，項目必須對所有投資者公開，這樣才能保證PPP模式發揮市場的性質，否則就會變味。“這就需要一個獨立的市場監管機制，政府必須明確自己的功能，并且建立合適的制度框架，對‘運動員’和‘裁判員’這兩個主體進行分離。”此外，PPP工程往往投資巨大，其成本回收乃至盈利需要一個很長的過程。政府的信用由此成為一個關鍵性問題。解決不了這個顧慮，PPP就很難切實地予以推進。
“PPP模式作為一種長期合作關系，不僅僅是一種融資機制，更是一種管理機制、合作機制。推廣運用PPP模式應堅持‘市場運作、平等協商、風險分擔、互利共贏’，既要使社會資本獲得合理回報，又要保證公共利益最大化。”鄭建新說。
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PPP模式，即Public—Private—Partnership的字母縮寫，是指政府與私人組織之間，為了提供某種公共物品和服務，以特許權協議為基礎，彼此之間形成一種伙伴式的合作關系，并通過簽署合同來明確雙方的權利和義務，以確保合作的順利進行，最終使合作各方達到比預期單獨行動更為有利的結果。